過去五年，常住人口城鎮(zhèn)化率從60.2%提高到65.2%——今年政府工作報告中的這組數(shù)據(jù)受到多方關注。

這是中國常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破65%，意味著“十四五”規(guī)劃提出的“常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%”的目標提前實現(xiàn)。

65%背后有哪些改變？跨過65%，城鎮(zhèn)化的空間和動力還有多大？推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，中國接下來將從何處著力？

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10年間1.4億農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。

看規(guī)模，中國城鎮(zhèn)人口從1978年的17245萬人到2022年的92071萬人，增長74826萬人，這一增量超過歐洲人口總和。

看速度，中國常住人口城鎮(zhèn)化率1978年為17.92%，2022年為65.2%，40多年提升超47個百分點，英美等不少發(fā)達國家實現(xiàn)同階段城鎮(zhèn)化率躍升用時2倍以上。

隨著城鎮(zhèn)化快速推進，越來越多農(nóng)村人口在城市安家落戶。“住進新房，我們成了新市民。”在貴州省獨山縣，岑群昌前兩年來到縣城一家新能源科技公司工作，“工資待遇挺好，社保也正常交。現(xiàn)在，一家人都從農(nóng)村老家搬了過來，上班、生活蠻方便。”

貴州省發(fā)展改革委有關負責人介紹，近年來，貴州堅持實施全面放開城鎮(zhèn)落戶的戶口遷移政策，推動在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工及其隨遷家屬在城鎮(zhèn)應落盡落。推進實施居住證制度，加快落實以居住證為主要依據(jù)的農(nóng)業(yè)轉移人口公共服務同等待遇政策。“十三五”以來，共推進農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)300萬人以上，發(fā)放居住證超200萬張。

推進城鎮(zhèn)化的首要任務是促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化。數(shù)據(jù)顯示，全國每年有上千萬農(nóng)村人口轉移到城鎮(zhèn)，過去10年共1.4億農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)落戶。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力分析，隨著一系列相關文件出臺落地，中國戶籍制度改革取得歷史性突破。城區(qū)常住人口300萬以下城市基本取消了落戶限制，城區(qū)常住人口300萬以上城市落戶條件大幅放寬，多地積極探索實施了跨區(qū)域協(xié)同、居住和社保繳納年限互認等更加寬松的落戶政策。“2021年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到46.7%，比上一年提高1.3個百分點，高于常住人口城鎮(zhèn)化率0.83個百分點的提高幅度，這是‘十三五’以來兩個城鎮(zhèn)化率首次縮小差距，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化取得顯著成效。”高國力說。

仍處在快速發(fā)展區(qū)間

繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化，前景如何？專家認為，問題挑戰(zhàn)和機遇動力并存。

城鎮(zhèn)化率30%—70%一般被認為是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間。1996年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到30.48%，首次邁入這一區(qū)間，經(jīng)過20多年發(fā)展，正逐步接近70%。

高國力認為，接下來，城鎮(zhèn)化率提升幅度較前期將有所放緩。從國際規(guī)律看，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，城鎮(zhèn)化率增幅呈現(xiàn)前高后低的態(tài)勢。從國內形勢看，與城鎮(zhèn)化增速直接相關的進城農(nóng)民工及其隨遷家屬規(guī)模自2018年以來持續(xù)減少，其中2020年受疫情影響人數(shù)同比減少683萬、下降3.8%，2021年人數(shù)雖同比小幅增加，但仍比2019年減少614萬人、下降3.5%，為1.69億人左右。未來進城農(nóng)民工及其隨遷家屬的增長規(guī)模將進一步減少，這將帶來常住人口城鎮(zhèn)化率增幅逐步減緩。

發(fā)展不均衡是另一個挑戰(zhàn)。根據(jù)2022年中國統(tǒng)計年鑒，有12個省(區(qū)、市)城鎮(zhèn)化率高于全國水平，其中上海、北京、天津位列前三，分別為89.3%、87.55%、84.7%；19個低于全國水平，其中10個低于60%，最低的為35.73%。

專家分析，城鎮(zhèn)化質量有待進一步提升，戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實，城鎮(zhèn)基本公共服務尚未覆蓋全部常住人口，大中小城市發(fā)展協(xié)調性不足，超大城市規(guī)模擴張過快，部分中小城市及小城鎮(zhèn)面臨經(jīng)濟和人口規(guī)模減少，城鄉(xiāng)融合發(fā)展任重道遠。

“盡管面臨挑戰(zhàn)，但總體上中國仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化動力依然較強。”高國力說，從國內情況看，當前中國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率是農(nóng)業(yè)的4倍多，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均可支配收入的2.45倍，且城鄉(xiāng)之間的基礎設施和公共服務仍有明顯差距，這些客觀現(xiàn)實持續(xù)吸引著農(nóng)業(yè)轉移人口進城，農(nóng)民進城仍是大趨勢。從國際經(jīng)驗看，不少已完成城鎮(zhèn)化的發(fā)達國家，在城鎮(zhèn)化率達到60%以后的10多年仍保持了較快發(fā)展。2022年中國人均GDP達到12741美元，同期常住人口城鎮(zhèn)化率為65.2%，低于中高等收入國家67.59%的平均水平，更低于高收入國家80%左右的平均水平，還有一定增長空間。

加快農(nóng)業(yè)轉移人口“市民化”

進入“下半場”，如何讓城鎮(zhèn)化走得穩(wěn)走得好？加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化仍是關鍵一環(huán)。

“農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是一個系統(tǒng)工程，不僅涉及流入地與流出地的利益格局，而且涉及社會保障的轉移接續(xù)、互認以及農(nóng)村權益的保護等。”高國力說，當前，常住人口和戶籍人口兩個城鎮(zhèn)化率還存在大約18個百分點的差距，2億多農(nóng)業(yè)轉移人口尚未完全融入城市。應著力完善農(nóng)業(yè)轉移人口市民化配套政策體系，有序推進其全面融入城市，讓農(nóng)業(yè)轉移人口“愿落戶、能落戶、敢落戶”。

國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關負責人表示，要堅持存量優(yōu)先、帶動增量，穩(wěn)妥有序推進戶籍制度改革，推動城鎮(zhèn)基本公共服務均等化，健全配套政策體系，提高農(nóng)業(yè)轉移人口市民化質量。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，各城市因地制宜促進在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權利、履行同等義務。

聚焦加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化、放開放寬落戶限制，近來多地出臺新政。3月13日，浙江杭州對當?shù)剡M一步深化戶籍制度改革的實施意見征求意見，提出進一步放開學歷落戶，同時全面放開桐廬、建德、淳安三縣(市)城鎮(zhèn)落戶條件；2月份，廣東深圳發(fā)文，重啟暫停3年的積分入戶政策；四川日前提出，將調整優(yōu)化成都市落戶政策，其他城市和縣城全面取消落戶限制。

完善城鎮(zhèn)化空間布局是又一關鍵點。高國力認為，增強城市群和中心城市等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力，既符合國際上城鎮(zhèn)化進程中人口經(jīng)濟集聚和布局的規(guī)律，也符合中國資源環(huán)境條件和人口經(jīng)濟變動趨勢。應加大政策舉措力度，促進人口經(jīng)濟在城市間合理分布，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。分類推動城市群發(fā)展，有序培育現(xiàn)代化都市圈，轉變超大特大城市發(fā)展方式，提升大中城市功能品質，增強小城市發(fā)展活力，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。

中國即使基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，仍將有4億左右的人口生活在農(nóng)村。專家提醒，還須健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，以縣域為基本單元、以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，促進城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源合理配置，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距。

(人民日報海外版 邱海峰)

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